Nem elég lebontani a NER-t: meg is kell előzni – avagy miért nem elég néhány gyors alkotmánymódosítás
Tordai Csabának igaza van abban, hogy a Tisza nemcsak a kormányzásra kapott felhatalmazást, hanem a NER lebontására is, és hogy ehhez nemcsak a politikai legitimitás áll rendelkezésre, hanem – a kétharmados többség révén – a közjogi eszköztár is. A felhatalmazás azonban többről szól: a választók elsöprő többsége nem egy tiszás ellen-NER-t akar, hanem azt, hogy a jövőben senki ne építhessen ki hasonló rezsimet. Nagyívű, teljesen új alkotmányra ehhez valóban nincs szükség, a közjogi rendszer gondos újrakalibrálására azonban igen. Ez nem megy másfél hónap alatt. Ami az államfőt illeti: jelenlegi, egyoldalúan kiválasztott köztársasági elnök legitimációs vákuuma valós probléma, de a közvetlen elnökválasztás bevezetése kockázatos válasz, elképzelhető ennél jobb megoldás is. Győry Csaba alkotmányjogász, az ELTE oktatója reagál Tordai Csaba felvetésére.
A magyar választók április 12-én immár az ötödik (!) egymást követő választáson adtak alkotmányozó többséget a győztes pártnak. A magyar rendszerben ez az alkotmány tartalma feletti csaknem teljes kontrollt jelent, ezért a hatalomba lépő Tisza Pártnak különös felelősséggel kell mérlegelnie, miként él ezzel a felhatalmazással.
Abban egyetértek Tordai Csabával, hogy nincs szükség új alkotmányra, és hogy a Tisza-kormány sikere nem alkotmányozási kérdéseken fog múlni, hanem a kormányzás minőségén: a közszolgáltatások javulásán, a korrupció visszaszorításán, az uniós források értelmes felhasználásán és a centralizált állami túlhatalom enyhülésén. Abban is szkeptikus vagyok, hogy egy részvételi alkotmányozás szimbolikus gesztusától társadalmi megbékélés várható volna: a mai végletesen megosztott politikai közegben ennek nincs valós esélye.
A NER ráadásul nem az alkotmány szimbolikus lecserélésének eredménye, ezért a lebontása sem elsősorban alkotmányos feladat. Nem az Alaptörvény szövege tette lehetővé, hogy a rendszer áthassa a magyar állam működését a közbeszerzésektől az ügyészségen át a közigazgatás alsóbb szintjeiig. Ebben
sokkal inkább szervezeti működésmódok, személyi függések és politikai kultúrák játszottak szerepet, mintsem a jogalkotás önmagában.
A változás kikényszerítéséhez persze jogalkotási lépésekre is szükség lesz, de legalább ilyen fontos lesz a szervezetek belső működésének megváltoztatása, valamint az, hogy kik kerülnek pozícióba a minisztériumokban, hivatalokban, vagy a fegyveres tesületeknél.
Egy lényeges pontban azonban nem értek egyet Tordai Csabával. Ez pedig az, hogy a szerintem a felhatalmazás nem csupán a NER lebontására, hanem egy új NER megelőzésére is szól. Ha a NER alkotmányos alapjai másfél hónap alatt lebonthatók, akkor ugyanennyi idő alatt később vissza is építhetők. A gyors alkotmányos bontás ezért önmagában csak félmunka. A probléma rendszerszintű: a fékek és ellensúlyok tényleges működése, a kinevezési szabályok, a sarkalatosság, a helyi autonómia, a választási rendszer, végső soron az alkotmánymódosítás rendje mind hatnak egymásra. Ezeket nem másfél hónap alatt, egymástól elszigetelt silókban, hanem összefüggő alkotmányos rendszerként kell újragondolni.
Ezért kétlépcsős alkotmányos stratégiára van szükség. Az első szakaszban lebonthatók a NER alkotmányos utóvédjei. De ez csak az első lépcső. Az új többségnek már a ciklus elején nyilvánvalóvá kell tennie, hogy egy-két éven belül szélesebb alkotmányos reformra is készül, amelynek célja, hogy megakadályozza – vagy legalábbis megnehezítse –, hogy Magyarországon bárki, Magyar Péter kormányát is beleértve, egy NER-szerű rendszert építsen ki.
E reformnak három központi kérdése van: az Alaptörvény ideológiai tartalmainak eltávolítása, a fékek és ellensúlyok rendszerének újrakalibrálása, valamint – mindenekelőtt – az alkotmánymódosítás szabályainak átalakítása.
Ennek a második lépcsőnek, bár több idő kell rá, úgy kell lezárulnia, hogy ne csak a jövőbeli többségeket, hanem a mostani Tisza-többséget is érdemben korlátozza a ciklus jelentős részében. Ettől lesz hiteles.
Az egyoldalú szimbolikus alkotmányozás veszélyes, a részvételi alkotmányozás illúzió
A Fidesz a 2010-es Alaptörvénnyel több szempontból is rossz precedenst teremtett. Formális felhatalmazása volt az alkotmányozásra, demokratikus legitimációja aligha: a választási kampányban egy szót sem szólt arról, hogy teljesen új alkotmányt akar. Szükség sem volt rá: a 2010 előtti alkotmány nem egy pártállam alkotmánya volt, hanem húsz éve működő demokratikus rendszer játékszabályait rögzítette. Az új Alaptörvény egy megosztott országban egyetlen politikai oldal történetértelmezését és értékrendjét emelte alkotmányos rangra. Hamar az is világossá vált, hogy a kormányzó párt nem gránitszilárd normaként, hanem hatalomtechnikai eszközként tekint rá.
Egy most végrehajtott, erőből átvitt, egyoldalú szimbolikus alkotmányozás hasonlóan problémás lenne. A Fidesz szavazói jó eséllyel Tisza-alkotmányként tekintenének rá, és ezzel valóban
elindulhatna az alkotmányozások és ellenalkotmányozások „hideg polgárháborúja”,
amitől Tordai Csaba joggal óv.
Egy Dél-Afrikáéhoz vagy Chilééhez hasonló részvételi alkotmányozási folyamat sem volna reális. A nemzetközi tapasztalatok inkább óvatosságra intenek. Chile különösen tanulságos: ott nem egy autoriter rendszer közvetlen összeomlása, hanem egy demokratikus keretek között kialakult gazdasági-politikai eredetű legitimációs válság indította el a folyamatot. A versengő politikai erők egymástól élesen eltérő alkotmányos víziókat fogalmaztak meg, és egyik sem tudott többségi támogatást szerezni. Az egymást követő referendumok elutasítással zárultak, a folyamat pedig a hatályos alkotmányhoz való visszatéréshez vezetett, miközben fokozta a politikai közösségen belüli megosztottságot. Dél-Afrikában egészen más volt a tét: nem egy vitatott alkotmányos rend korrekciójáról volt szó, hanem az állam szétesésének, a polgárháborúnak és a tömeges vérontásnak az elkerüléséről.
A magyar helyzet a chileihez áll közelebb – sőt, a szimbolikus alkotmányozás kényszere még gyengébb is, hiszen nincs legitimációs válság. A választók kétharmados többsége
nem a rendszerváltás után kialakult közjogi-politikai berendezkedés egészének leváltására adott felhatalmazást, hanem annak lebontására, amivé azt az Orbán-kormány tizenhat év alatt átformálta és eltorzította.
Mindez nem jelenti, hogy a politikai közösség közös döntésére épülő alkotmányozás önmagában ne volna kívánatos. Csak azt, hogy a mai magyar viszonyok között nincs valódi politikai realitása. Akkor sincs, ha sok Tisza-szavazó nemcsak kormányváltást, hanem a társadalmi háborúságra és az ellenfelek rendszerszintű delegitimálására épülő politika végét várja. A megbékélés aligha lesz gyors vagy egyenes folyamat; ha pedig elindul, a közös értékekről szóló vita és egy esetleges alkotmányozás legfeljebb ennek betetőzése lehet, nem az előzetes formális kerete.
A kétlépcsős alkotmányozás szükségessége
Szimbolikus vagy részvételi alkotmányozásra Magyarországon tehát nincs szükség, és ha az új kormány egy új alkotmány köré építené a ciklus feladatait, az könnyen zsákutcának bizonyulhatna. A NER lebontása és egy új NER megelőzése azonban alkotmányos változásokat is igényel – és ezt a választóknak is nyilvánvalóvá kell tenni.
Az új kormány választóknak szóló üzenetének világosnak kell lennie: nem bosszúból módosítjuk az alkotmányt; nem akarjuk beleírni a saját ideológiánkat; nem akarunk hozzányúlni az 1990 óta létező közjogi rendszer alapjaihoz; az alkotmány reformja pusztán azt a célt szolgálja, hogy lebontsuk a NER-t, és megakadályozzuk egy NER-szerű rendszer újbóli kiépülését – és ennek érdekében a saját kezünket is készek vagyunk oly módon megkötni, ahogy azt a Fidesz tizenhat év alatt nem volt hajlandó.
Az első szakasz a Tordai Csaba által is javasolt gyors módosításoké: a leendő kormányfő által bejelentett, alkotmánymódosítást igénylő személycseréké.
Érdemes megfontolni egyes közjogi méltóságok ma indokolatlanul hosszú hivatali idejének lerövidítését is.
E lépésekhez a választói és a formális közjogi felhatalmazás megvan (legalábbis a NER kialakította közjogi keretek között). Ezek ugyanakkor nyilvánvalóan problematikus lépések, mert személyekre szabott jogalkotást jelentenek. Varga Zs. András például hasonló alkotmány- és jogszabálymódosítás útján veszítheti majd el kúriai elnöki pozícióját, mint amilyenekkel annak idején a Fidesz elődjét, Baka Andrást eltávolította, és az ő kinevezésének megágyazott – többek között úgy, hogy módosították a főbírótól rendesbírói gyakorlatot megkövetelő sarkalatos törvényi passzust, mert Varga Zs. Andrásnak ilyenje nem volt.
Az új kinevezettek legitimációját ezért ezek a lépések gyengítik is – akkor is, ha ugyanezeket az eszközöket a hatalomban rendszeresen bevető fideszes ellenzék alkotmányosságért való újdonsült aggodalma bizonyosan nem hangzik majd hitelesnek.
Egy második szakasz azonban utólag is erősítheti az első szakasz lépéseinek a legitimációját, mert egyértelművé teheti, hogy az új kormánytöbbség nem csak a saját embereit helyezte pozícióba, és nem csupán a jövőbeli többségek kezét köti meg, hanem
a saját mozgásterét is kész érdemben szűkíteni.
Ehhez a reformnak akkor kell megszületnie, amikor a ciklusból még érdemi idő van hátra – nem a végén, szimbolikus önkorlátozásként.
Az alkotmányos reformnak három területre kell kiterjednie. Az első az Alaptörvény ideológiai-szimbolikus rétegének lebontása, a második a fékek és ellensúlyok rendszerének újragondolása, a harmadik pedig a választási rendszer és az alkotmánymódosítás kérdése.
Az alkotmány értéktartalmai
Az Alaptörvény ideológiai-szimbolikus rétege – a Nemzeti Hitvallás és azok a rendelkezések, amelyek közvetlenül kötelező módon jelenítenek meg vitatott értékválasztásokat, például a nemi identitás kérdésében – valóban eltávolítandó. Tordai Csabának ebben igaza van. De ennek kezelése nem a ciklus eleji gyors bontó lépések egyike kell legyen, hanem a szélesebb alkotmányos reform része.
Ennek három oka van. Először: sok fideszes választó e rendelkezéseket – például a vallási meggyőződéseket érintő passzusokat – normatív értelemben igazoltnak tekinti. Számukra az eltávolítás nem semleges korrekciónak, hanem saját értékeik alkotmányos visszaszorításának fog látszani. Éppen ezért az új többség legfeljebb azzal érvelhet hitelesen, hogy az alkotmány nem tükrözheti tartósan az egyik politikai oldal kizárólagos önértelmezését – különösen akkor nem, ha ezeket a tartalmakat a kormányzat az államgépezetnek a vele egyet nem értő polgárok elleni mobilizálására is használta.
Másodszor: ez az érvelés csak akkor hiteles, ha
az új többség nem a saját szimbólumaival és történeti önigazolásával helyettesíti a régieket.
Nem volna legitim például a Nemzeti Hitvallást olyan új szöveggel felváltani, amely immár a Tisza történeti szerepét vagy az Orbán-rendszer bukását emeli alkotmányos önazonossággá. Harmadszor: az, hogy miben értünk tulajdonképpen egyet politikai közösségként, jóval nehezebben szétszálazható kérdés annál, mint ahogyan azt Tordai Csaba láttatja. Abban például talán sokan egyetértenének, hogy a magyar államiságnak Európában keresztény gyökerei vannak, abban viszont már nem, hogy ebből alkotmányos szabályban rögzített konkrét alapjog-értelmezésnek kell következnie például a nemi identitásra vagy a melegházasságra nézve.
Hosszabb távon ezért nem egy új, tartalmilag túltöltött alkotmány, hanem
egy értéktartalmaiban minimalista Alaptörvény nyerhet általánosabb legitimitást.
Ennek nem az az előnye, hogy megszünteti az alkotmány körüli értelmezési vitákat – ilyen alkotmány nincs –, hanem az, hogy ezeket a vitákat a megfelelő helyre tereli: alkotmányértelmezési vitákba. Egy ilyen megoldás nem betonozná be sem a nemi identitás konzervatív, sem annak liberális értelmezését az alkotmány szövegébe; inkább nyitva hagyná, hogy ezek az eltérő felfogások az alkotmányértelmezés szintjén, többek között az Alkotmánybíróság előtt ütközzenek meg. Ez nem gyengesége, hanem erénye volna egy demokratikus alkotmánynak: nem az egyik oldal világnézeti győzelmét rögzíti, hanem közös keretet tart fenn a tartós nézetkülönbségek kezelésére.
Fékek és ellensúlyok: rendszer, nem listák
A fékek és ellensúlyok rendszerét nem lehet egymástól elszigetelt intézkedésekként újragondolni. Egy jól működő alkotmány kifinomult egyensúlyt teremt a kormányozhatóság és a kormányzás jogi-politikai kontrollja között; a parlamenti többség és kisebbség jogai között; a mindenkori és a jövőbeli többségek mozgástere között; a választott politikai hatalom és a szakmai autonómiával rendelkező intézmények között; valamint a központi kormányzat és a helyi önkormányzatok között. Mindezt úgy, hogy ez az egyensúly változó többségek mellett is működőképes maradjon.
Ezért a reformot nem a napi politikai agenda, hanem az alkotmány és az abban rögzített politikai rendszer belső logikája szerint kell végiggondolni – ami Magyarországon parlamentáris demokrácia, széles hatáskörű alkotmánybírósággal. A Tiszának nincs felhatalmazása arra, hogy ezen alapjaiban változtasson; e logikán belüli alkotmányos reformra viszont igen.
A helyreállításra azért kell időt hagyni, mert az egyes területek bonyolult kölcsönhatásban állnak egymással. Vegyünk néhány példát!
Kezdjük a sarkalatos (vagyis csak kétharmados többséggel elfogadható vagy módosítható) törvényekkel. Ma Magyarországon 38 területet kell az Alaptörvény szerint sarkalatos törvényben szabályozni; sok egyéb mellett az adó- és nyugdíjrendszer alapjait, a termőföld adásvételét, illetve a családpolitikát is. Könnyen belátható, hogy ezek mind olyan szabályozási területek, amelyeket a mindenkori (rendes) többség által meghatározott közpolitikai preferenciáknak kell alakítaniuk. A kétharmados törvények jelenlegi rendszere viszont a legutolsó kétharmados többség közpolitikai preferenciáit betonozza be. A sarkalatos törvényekkel való visszaélésre ennél durvább példák is vannak: a fideszes intellektuális hátország kinevelésének közfeladattá nyilvánítását (MCC) például nyilván azért szabályozta a Fidesz sarkalatos törvényben, hogy az MCC egy esetleges sima többséggel operáló új kormány számára érinthetetlen legyen. Emiatt
a sarkalatos törvények számát valóban radikálisan csökkenteni kell: ezt követeli meg a parlamentáris demokrácia logikája, aminek a helyreállítása az alkotmányreform célja.
Ez azonban nem biztos, hogy annyira egyszerű, mint ahogy azt Tordai Csaba írása láttatja (ő csak a választási törvényt hagyná meg a listán). Vannak olyan területek, amit ezen túl is védeni érdemes egy sima többségtől: ide tartozik például az igazságszolgáltatás szervezete, vagy a Nemzeti Bank működése. Nyilván nem volna jó, ha ezentúl feles többséggel lehetne a bírósági szervezetrendszeren belül átalakításokat végezni, vagy a Nemzeti Bank vagyonát az elnök családjának és barátainak kiszervezni. Ezért alaposan át kell gondolni, mely területeken kell az intézményeknek erősebb védelmet biztosítani (akár a sarkalatos követelmény meghagyásával, akár alkotmányba emeléssel, vagy egyéb módon, így például kötelező előzetes alkotmánybírósági normakontrollal, mint Franciaországban, vagy az alkotmány által előírt késleltetett hatálybalépéssel, mint Romániában).
Szintén sarkalatos törvények szabályozzák a független hatóságok feladatkörét és működését. A Fidesz által létrehozott „önálló szabályozó szervek” egy része valóban a kormányváltás utáni befolyás megőrzésének eszköze volt, és visszaintegrálható a kormányzati szervezetbe. Nem mindegyik azonban: a versenyhatóság, az adatvédelem, a pénzügyi felügyelet vagy a médiaszabályozás bizonyos elemei esetében a függetlenség uniós követelmény vagy a szakmai működés feltétele. A kérdés ezért nem az, hogy általánosan reintegrálni vagy leválasztani kell-e ezeket a szerveket, hanem az, hogy melyik igényel valódi függetlenséget. És ahol ez indokolt, ott a visszaélést nem lehet pusztán azzal elkerülni, hogy új emberek kerülnek a vezetésükbe. Ha az erős, egyszemélyi vezetés megmarad, a függetlenség könnyen újra foglyul ejthető. Éppen ezért
ilyen szerveknél célszerűbb volna többtagú testületekre bízni a jelentős döntéseket, eltolt mandátumokkal és olyan kinevezési renddel, amelyben a parlamenti kisebbségnek is ülnek képviselői.
De sarkalatos törvény szabályozza az Országgyűlés működésének számos olyan elemét is, amely közvetlenül érinti az ellenzék jogait: így az egyéni képviselők jogait, az elnök fegyelmezési jogkörét vagy a vizsgálóbizottságokat. A sarkalatosság radikális szűkítésekor itt is különösen óvatosan kell eljárni. A vizsgálóbizottságok felállításának szabályait például nem volna bölcs egyszerű többségi döntésre bízni. Sőt, a parlamentarizmust kiüresítő tizenhat éves Fidesz-kormányzás tapasztalata inkább azt mutatja, hogy az ellenzéki ellenőrzési jogokat nemcsak erősíteni kell, hanem még a kétharmados többséggel szemben is védeni érdemes: akár alkotmányba emeléssel, akár magasabb többségi küszöbökkel, akár késleltetett hatálybalépéssel (ez igaz a Házszabályra is, ami nem törvény). Ez a parlamentáris demokrácia logikájából következik. A kormányzat politikai kontrollját csak erős jogosultságokkal rendelkező parlamenti ellenzék képes hatékonyan ellátni. Ennek egyik eszköze lehetne például a német mintát követő vizsgálóbizottság, amelyet az ellenzéki képviselők többségi jóváhagyás nélkül is létrehozhatnak, amely a büntetőeljárás szabályai szerint jár el, és amely előtt a valótlan vallomás büntetőjogi következményekkel jár. A jelenleginél jóval erősebb ellenzéki jogosultságok kényelmetlenek lehetnek a Tisza számára, de éppen ettől lenne hiteles a reform.
Alaposabb átgondolást igényel az önkormányzati reform is. Tordai Csabának igaza van abban, hogy az elmúlt másfél évtized centralizációja kifulladt, és a decentralizáció iránya helyes. De a helyi autonómia nem attól valóságos, hogy léteznek választott testületek, hanem attól, hogy
vannak olyan közügyek, amelyekben valódi döntési joguk van, és amelyeket a központi állam nem vonhat bármikor magához.
Ehhez megint csak garanciák kellenek. Ráadásul a decentralizáció nem működik finanszírozási reform nélkül. Ha az önkormányzatok feladatokat (vissza)kapnak ugyan, de nincs hozzájuk kiszámítható és arányos forrásoldal, autonómiájuk formális marad, és továbbra is a kormányzattól függenek. Ezért a decentralizáció nem választható el az adóbevételek állam és önkormányzatok közötti elosztási rendszerének a reformjától. Elkerülendő a közszolgáltatások színvonalában megmutatkozó egyenlőtlenségeket, megfelelő garanciákkal a horizontális újraelosztás sem ördögtől való gondolat (még akkor is, ha annak a jelenlegi rendszere az ellenzéki önkormányzatok büntetését szolgálja legfőképpen).
Bár a Tisza eleddig jórészt hallgatott az alkotmányos rendszerrel kapcsolatos elképzeléseiről, a közvetlen elnökválasztás ötlete többször felmerült. Ezt támogatja Tordai Csaba is. Én azonban ebben óvatosságra intenék.
A jelenlegi, egyoldalúan kiválasztott köztársasági elnök legitimációs vákuuma valós probléma, de a közvetlen elnökválasztás bevezetése kockázatos válasz.
Egy közvetlenül választott, pártpolitikai kötődésű államfő még a jelenlegi hatáskörök változatlanul hagyása mellett is képes a törvényhozói munka szinte teljes blokádjára, vagy legalábbis számottevő lassítására (azzal, hogy minden törvényt visszaküld megfontolásra, vagy alkotmánybírósági kontrollt kér), még akkor is, ha a magyar alkotmány nem ismeri a lengyel rendszerhez hasonló, csak minősített többséggel felülírható elnöki vétót. A lengyel példa pont ezt mutatja: ott a kormányzó pártok ellenzékéhez tartozó elnök saját közvetlen demokratikus felhatalmazását a kormány elleni választói bizalmatlanság kimondásaként értékeli, és tudatosan blokkol olyan törvényeket, amelyek amúgy a sima többség kompetenciájába tartoznának.
Megfontolandó ezért, hogy a legitimációs vákuumot egy megreformált közvetett eljárással is orvosolni lehet: például a kétharmadnál magasabb parlamenti küszöbbel, vagy – német analógiára – egy önkormányzatok képviselőit is magában foglaló külön választó testülettel.
Az esetleges alkotmányreform kapcsán az itt tárgyalt kérdéseken túl persze számos egyéb problémát is érdemes átgondolni a fékeket és ellensúlyok közvetlen intézményrendszerén túl. Az elmúlt 16 év fényében kettő mindenképpen említést érdemel.
Az egyik a különleges jogrend szabályozása.
Az erős parlamenti jogok nem érnek sokat, ha a kormány a rendes kormányzás helyett tartósan a kivételes jogrend infrastruktúrájára támaszkodhat.
Az Alaptörvény szokatlanul részletes szabályozása nem akadályozta meg, sőt, elősegítette, hogy a veszélyhelyzet a NER egyik integrális kormányzási eszközévé, egyfajta „backup jogrenddé” váljon, amihez a kormány tetszése szerint visszanyúlhat. Bár sokat élt vele, végső soron az Orbán-rendszer nem a különleges jogrendet használta saját politikai berendezkedésének létrehozására. De ebben nem az alkotmányos szabályok akadályozták meg, hanem egyszerűen nem volt rá szüksége. Az autokratikus visszaélés lehetősége továbbra is adott. Az alkotmányos reform kapcsán ezt a területet is át kell gondolni.
A másik probléma a közhatalmat gyakorló szervezetek belső struktúrája. A külső garanciák nem érnek sokat, ha az intézmények belül változatlanul egyetlen csúcspozíció birtokosának akaratát közvetítik. Ennek legékesebb példája az ügyészség. A jelenlegi, szigorúan hierarchikus modellben a legfőbb ügyész utasítási joga gyakorlatilag minden döntésre kiterjed. Ilyen rendszerben elég a csúcsvezetői pozícióba politikailag megbízható személyt ültetni ahhoz, hogy az egész szervezet foglyul essen. Ezzel szembeni védekezésként fel szokott merülni az ügyészségi vádmonopólium (az, hogy közvádas bűncselekmények esetén csak az ügyészség emelhet vádat) megbontása. Ez valóban megfontolandó, különösen egy tervezett antikorrupciós hatóság esetében, az Európai Ügyészséghez való csatlakozáshoz pedig egyenesen szükséges. A döntő kérdés azonban szerintem nem ez, hanem
az egyéni ügyészi autonómia megerősítése a nyomozásfelügyeleti és vádemelési döntések szintjén.
Egy ilyen változtatás nem feltétlenül menne az egységes gyakorlat rovására: az absztrakt büntetőpolitikai prioritások, általános szakmai iránymutatások és nyilvános módszertani elvek révén is biztosítható; ehhez nem szükséges, hogy a hierarchia a konkrét vádemelési döntésekig leérjen.
Az alkotmánymódosítás kérdése
Mindez azonban csak a probléma egyik felét jelenti. Ha a fékek és ellensúlyok bármilyen gondosan újratervezett rendszerét egy későbbi többség újra lebonthatja, akkor az egész reform nem sokat ér. Ezért
az alkotmánymódosítás kérdése a teljes reform legfontosabb része: ez dönti el, hogy az összes többi változtatás mennyire képes tartós kereteket nyújtani a politikai rendszernek.
Itt két út kínálkozik. Az első a választási rendszer reformja oly módon, hogy alkotmányozó többség csak kivételes körülmények között jöhessen létre. Nem nehéz belátni, hogy nem működik megfelelően az a választási és alkotmányos rendszer, amely öt egymást követő választáson alkotmányozó többséget produkál. Ilyen helyzetben az alkotmány nem a politikai játékszabályokat ciklusokon átívelően rögzítő dokumentum lesz, hanem a győztes többség kezében lévő hatalmi eszköz. A választási rendszernek persze továbbra is biztosítania kell a stabil, kormányzóképes többséget – érzékeny egyensúlyt kell tehát találni.
A másik út magának az alkotmány módosításának megnehezítése. Itt több eszköz is szóba jöhet – például magasabb parlamenti küszöb, késleltetett hatályba lépés, két egymást követő parlament általi elfogadás, valamely speciális (például parlamenti képviselők mellett helyi önkormányzatok képviselőit is magába foglaló) alkotmányozó szerv döntéséhez kötés, vagy megerősítő népszavazás.
Itt sem eshetünk át a ló túlsó oldalára. Az alkotmánymódosítás túlnehezítése nemcsak stabilitást, hanem bénultságot is termelhet: a szükséges reformok elmaradását, a nyilvánvalóan korrekcióra szoruló szabályok befagyását, vagy azt, hogy a rendszer formális módosítás helyett kerülőutakra kényszerüljön. Spanyolország és Belgium ebből a szempontból intő példa. A cél nem az, hogy az alkotmány módosítását szinte lehetetlenné tegyük, hanem az, hogy
a gyors és egyoldalú átírást tegyük nehezebbé, miközben a valóban széles és tartós politikai támogatással bíró korrekciók előtt nem zárjuk le az utat.
A legjobb megoldás minden bizonnyal a kettő kombinációja: olyan választási rendszer, amely csökkenti annak valószínűségét, hogy egyetlen politikai erő korlátlan alkotmányozó hatalomhoz jusson, plusz olyan módosítási eljárás, amely akkor is megnehezíti a visszaélést, ha ez mégis megtörténik.
Nem a ciklus fő ügye, hanem biztosíték
Tordai Csabának végső soron igaza van abban, hogy az új kormány sikerét négy év múlva nem az alkotmányozás fogja eldönteni, hanem az, hogy tudott-e kormányozni, javított-e az állam működésén, visszaszorította-e a korrupciót, érzékelhetően jobbá tette-e az emberek életét. Az alkotmányos reform ettől még a választói felhatalmazás része, és a legfontosabb része nem intézhető el néhány gyors módosítással.
Ha most nem alkotmányozó többség alakult volna, az új kormány mozgástere rendkívüli mértékben beszűkült volna a NER által hátrahagyott közjogi korlátok miatt. Ez nem normális állapota egy parlamentáris demokráciának.
A parlamentáris demokrácia helyreállítása azt jelenti, hogy az egyszerű parlamenti többség képes kormányozni, és közpolitikájában érvényesíteni a mindenkori demokratikus többség preferenciáit.
De azt is, hogy a későbbi többségek ne legyenek tartósan hozzákötve ezekhez a preferenciákhoz. A mindenkori többségnek kormányoznia kell tudnia, de nem betonozhatja be alkotmányos eszközökkel a saját közpolitikai döntéseit. A parlamentáris demokrácia akkor működik jól, ha a választóknak megmarad a korrekció és a változtatás lehetősége.
Az alkotmányos reform ezért nem elvonja a figyelmet a kormányzásról, hanem tartós keretet ad annak a másfajta kormányzási filozófiának, amellyel a Tisza most megkülönbözteti magát az Orbán-rendszertől. És egyben annak próbája is, hogy ezt a filozófiát komolyan gondolja-e. Ha kész olyan alkotmányos reformot elfogadni, amely a saját mozgásterét a jelenleginél jobban megköti, és a parlamenti ellenzéknek is érdemi jogosítványokat ad, akkor mondhatja majd el magáról, hogy helyreállította a parlamentáris demokráciát – és olyan biztosítékokat épített be, amelyek egy újabb eltérítést a jövőben sokkal nehezebbé tesznek.
Nyitókép: az illusztrációhoz felhasználtuk Galambos Tamás: Nagy Imre újratemetése című festményének részletét
Ezt az írást nem közölhettük volna olvasóink nélkül. Legyen támogatónk a Donably-n, a biztonságos, magyar fejlesztésű előfizetési platformon. Paypal, utalás és más lehetőségek itt >>>
