Stankovics Ábel: Magyarországnak félparlamentáris rendszerre van szüksége
A választási rendszer szerepét Magyarország előző politikai korszakának létrejöttében, az áldemokrácia fenntartásában és rendszerdöntő választáson való bukásában sokan felismerték. A Válasz Online hasábjain is ebből a felismerésből jelent meg számos publicisztika arról, hogy ezt a jövőben hogyan kellene módosítani. Konkrét javaslatként felmerült az új-zélandi vegyes arányos típusú választási rendszer bevezetése, amely egy lehetséges módja annak, ahogyan a Tisza párt beválthatja saját programjában is megjelenő ígéretét a rendszer arányosabbá tételére. Stankovics Ábel most amellett érvel, hogy inkább Ausztrália modelljéből inspirálódjunk az új alkotmány kialakításánál. A Választás tudásbázis szerzőjének vendégcikke a Válaszon.
Ahogy 2010-ben, most is a választási rendszer által szolgáltatott alkotmányozó többség adja meg a lehetőséget, hogy az ország politikai berendezkedését alapvetően újragondoljuk. A kormány átfogó társadalmi részvételen alapuló alkotmányozási folyamatot ígért, amiben elvileg majd mindent meg lehet beszélni. Ennek a folyamatnak része lehet a választási rendszer alapvetéseinek lefektetése is. Célszerű is, hogy része legyen, ugyanis ezek a kérdések szorosan összefüggenek az alkotmányos berendezkedés többi elemével. Erre tekintettel javaslok most megfontolásra egy modellt, aminek célja a hatalmi ágak elválasztásának erősítése az Országgyűlés reprezentativitásának növelése mellett. Ezt az ún. „félparlamentáris” modellt kifejezetten a „félelnöki” rendszer felé elmozdulás helyett ajánlom, bár azzal nem inkompatibilis a javaslat, hogy a köztársasági elnököt közvetlenül a nép válassza.
A túl parlamentáris rendszer
Miért pont a félparlamentáris rendszerre lenne szüksége Magyarországnak? Provokatív kiinduló állításom, hogy azért, mert jelenleg (papíron) túl parlamentáris. Ez fajta a parlamentáris abszolutizmus (Török Gábornál: „abszolút köztársaság”) a gyakorlatban láthatóan olyan miniszterelnökközpontúvá tette a rendszert, hogy sokan (tévesen) már az elnöki rendszerekkel keverik. A jelenlegi közjogi berendezkedéssel és választási rendszerrel az egykamarás országgyűlési választás gyakorlatilag kormányválasztássá, miniszterelnök-választássá vált. Így a parlamentáris rendszer – amely eleve a hatalmi ágak elválasztása helyett azok fúziójára épül – a feje tetejére áll:
A kormánynak van parlamentje ahelyett, hogy a parlamentnek lenne kormánya (sőt: a miniszterelnöknek van kormánya és parlamentje).
Ez a kritika a brit parlamentarizmussal szemben is felhozható, de ott árnyalja a képet a tény, hogy a miniszterelnököket gyakran buktatja meg saját pártjuk parlamenti frakciója. Magyarországon nehéz elképzelni, hogy elég gyorsan ilyen hagyományok alakulnának ki, nem lenne érdemes erre feltenni a demokrácia jövőjét. Helyette érdemes lenne a hatalommegosztást erősíteni, mi több, a hatalmi ágak demokratikus legitimációjának elválasztását legalább részben megteremteni. Erre adhat választ a félparlamentarizmus.
A félparlamentáris modell mögötti fő motiváció, hogy mind a parlamentáris, mind a prezidenciális kormányformának vannak bizonyos értékei és hátulütői. A prezidenciális modell fő értéke a hatalmi ágak szétválasztása, mivel itt a végrehajtó hatalmi ág nincs politikailag alárendelve a törvényhozónak. Ennek archetípusa az Amerikai Egyesült Államok alkotmánya által lefektetett struktúra, amiben a három egyenlő hatalmi ág egymást fékek és ellensúlyok rendszerében ellenőrzi. A végrehajtó és törvényhozó hatalmi ágaknak külön-külön van demokratikus legitimitása – sőt, sokszor a bíróságinak is! A prezidenciális modell fő hátrányaként azonosíthatjuk viszont, hogy a végrehajtó hatalmat az elnöki hivatalnál koncentrálja, úgy, hogy az elnök még papíron sem felel senkinek (A népnek felelne, de mivel általában a nép maga sem tudja választással a ciklusa vége előtt visszahívni, ez nem sokat jelent a gyakorlatban). A végrehajtó ág ilyenfajta megszemélyesítése és hatalomkoncentrációja számos alkalommal veszélyesnek mutatkozott a történelem során. Bár az nem elvetendő, hogy a szavazók konkrét személyt választhassanak az állam és/vagy a kormány élére, az intézményrendszernek biztosítania kell, hogy a kormány hatékonyan ellenőrizhető és politikailag felelős maradjon.
A parlamentáris modell a törvényhozásnak felelős kormány elvén alapszik, ami lehetővé teszi, hogy a kormányfőt a parlament bármikor eltávolítsa vagy lecserélje. Egypárti parlamenti többségnél ez azt jelenti, hogy ha a kormánypárti frakció a problémássá vált kormányfőt el tudja távolítani egyszerűen bizalmatlansági indítvánnyal, kisebbségi vagy koalíciós kormány esetén pedig erre más pártoknak is lehetősége adódhat. Bár a kisebbségi vagy koalíciós kormányok sokak szerint inkább előnyösek, másoknál az arányos választási rendszerrel működő parlamentáris kormányzattal szemben állandó aggály a kormány “stabilitása”, pontosabban annak hiánya. Ezért gyakori, hogy az arányos képviseletet jogi küszöbökkel és/vagy egyéb torzító elemekkel korlátozzák. Magyarországon is így történt, ráadásul annak ellenére, hogy itt még a konstruktív bizalmatlansági indítvány intézménye is tovább erősíti a kormány(fő) pozícióját. A törvényhozás aligha válhat önálló tényezővé, hiszen egybemosódik végrehajtó hatalmat ellenőrző és a törvényhozói feladatköre. Akár egypárti, akár koalíciós többség van, a kettő feladatot ugyanaz a többség fogja ellátni, nincsen arra ösztönző, hogy a két hatalmi ág ügyeit külön kezeljék. Összefoglalva: a prezidenciális modellből a hatalmi ágak szétválasztását tekintsük előnynek, a végrehajtó hatalom perszonalizációját pedig hátránynak; a parlamentáris kormányformánál pedig a fő megtartandó pozitívum a felelős kormány, a fő negatívum meg a hatalmi ágak fúziója, önállótlansága.
Tévút lenne, ha a köztársasági elnök közvetlen választásával együtt az elnök jogait is erősítenénk, úgy, hogy a rendszer a parlamentarizmusból a félelnöki kormányforma irányába mozdulna el. A félelnöki (félprezidenciális) modell lényegét úgy is meg lehet ragadni, hogy a végrehajtó hatalmat megosztja, pontosabban (akár de jure, akár de facto) kétfejűvé teszi. Az államfő (köztársasági elnök) bizonyos jogosítványai szerint jelentős szerephez jut a végrehajtó hatalom irányításában és/vagy annak a törvényhozó hatalomnak a korlátozásában, amelynek a végrehajtó hatalom felelős. A félelnöki rendszereken belül (ahogy a prezidenciális és parlamentáris modelleknél is) van pár alváltozat, és itt is jelentős kérdés a törvényhozási választási rendszer jellege, valamint a pártszerkezet. A félelnöki rendszer bizonyos értelemben növelheti a hatalmi ágak elválasztását és csökkentheti a végrehajtói hatalom koncentrációját, azonban továbbra is a parlamenttől teszi függővé a kormányt, vagy legalábbis annak (egyik) fejét. Egyben a tapasztalat azt mutatja, hogy nagyon is kiemeli az elnök szerepét, személyét.
Miben más a félparlamentáris rendszer, mint a félelnöki?
Míg a félelnöki modell a végrehajtó hatalom vezetését választja ketté (a parlamentnek nem felelős elnökre és a parlamentnek felelős miniszterelnökre), a félparlamentáris a parlamentet osztja két részre: a végrehajtó hatalom csupán a törvényhozó egyik részének felelős. A félparlamentáris rendszer archetípusa kétkamarás parlamentet jelent: egy törvényhozó kamara (felsőház) és egy bizalmi kamara (alsóház). Ha a törvényhozás egykamarás lenne és a parlament egészének felelős a kormány, az egyszerűen parlamentáris rendszer, ahogyan az is, ha kétkamarás és mindkét kamarának a bizalmát meg kell tartania a kormánynak. Ezekben az esetekben a végrehajtó hatalom felettese (a kormányfőt megbízó politikai hatalom) és a törvényhozó hatalom nem válik el. Ha pedig a kétkamarás parlament egyik kamarája (tipikusan olyan felsőház, amely nem a bizalmi kamara) jelentősen gyengébb, akkor azt nem tekintjük félparlamentáris rendszernek, mivel ebben az esetben a bizalmi kamara egyben gyakorlatilag egyedüli törvényhozó is. (Az olyan felsőházat, amely csak konzultatív szerepet tölt be, legfeljebb halasztani tud törvényeket, nem tartjuk jelentős tényezőnek a kormányforma és a hatalmi ágak szétválasztása szempontjából, azzal analóg módon, ahogy a magyar köztársasági elnök jogköre is csak parlamentáris, nem pedig félelnöki rendszert jelent).
A félparlamentáris rendszer fő jellemzője a törvényhozó szerv megosztása úgy, hogy annak csak egy részének felelős a kormány, míg a másik része tisztán törvényhozó jogköröket gyakorol.
Ahogyan a nevéből is kitűnik, a félparlamentáris rendszer tehát nem valósítja meg a hatalmi ágak teljes szétválasztását, félig parlamentáris marad. Így a parlament ernyője alatt marad a kormány, továbbra is van egy politikai felelősségi lánc, amely révén lehetőség van elmozdítani a kormányfőt, nincs fix miniszterelnöki ciklus. Ez megfelel Magyarország parlamentáris hagyományainak, nem kell szembemenni az 1848-as tizenkét pont „felelős ministerium” iránti követelésével sem. Másfelől viszont a törvényhozás egyik kamarája felszabadul a bizalmi feladatkör alól, így önállósodhat, mint deliberatív törvényhozó kollégium. A tisztán törvényhozó kamarában így nem kell folyamatosan a kormány-ellenzék logikának érvényesülnie, hanem különböző ügyek mentén különböző többségek alakulhatnak ki. Így főszabály, hogy nem kell árukapcsolni mindent egy kormánykoalíció fennmaradásával. Itt jön be a képbe a választási rendszer. A félparlamentáris koncepcióhoz kapcsolódik még, hogy a törvényhozó kamara demokratikus legitimitása lehetőleg azonos vagy akár magasabb fokú legyen, mint a bizalmi kamaráé. Így ideálisan nem hosszabbak a ciklusok, mint a bizalmi kamarában, és maga a választási rendszer reprezentatívabbá teszi, azaz lehetőleg arányos képviseleti rendszer jön csak szóba. Ezzel szemben a bizalmi kamaránál indokoltabb lehet aránytalanabb választási rendszert választani, akár olyat, amiben egy párt szinte mindig abszolút többséget tud szerezni. Így a stabil kormánytöbbség a bizalmi kamarában nem kell, hogy ellentétben álljon az arányos törvényhozó kamara iránti igénnyel. Ezért fontos, hogy a felsőház a törvényhozás terén erős jogkörrel rendelkezzen, sőt, akár jóval erősebbel, mint az alsóház.
Ha a prezidenciális rendszer mintaállama az Amerikai Egyesült Államok, és a parlamentárisé az Egyesült Királyság, a félparlamentáris modell legtisztább formában Ausztriáliában található meg.
Itt szövetségi szinten a westminsteri rendszernek egy olyan, erősen módosított variánsát lehet azonosítani, ami már inkább egy hibrid vagy sui generis kormányforma. Ezt Washminster rendszernek is nevezték, mivel a westminsteri logikát (parlamentáris monarchia, egymandátumos körzetekben választott, aránytalan alsóház, aminek felelős a kormány) kombinálja a washingtoni föderális struktúrával és erős szenátussal. Ausztráliában viszont a szenátusnál államonként arányos választási rendszert használnak, így ennek kisebb mérete ellenére is többpártibb az összetétele. Hasonló a helyzet Japánban, ahol az alsóház választása a magyarhoz némileg hasonló, vegyes aránytalan rendszerben történik, míg a felsőház egy fokkal arányosabb.
Milyen félparlamentáris rendszer legyen Magyarországon és miért?
Nem lenne-e elég Magyarországon a jelenlegi egykamarás parlamentre arányos képviseletet bevezetni és ettől remélni a parlamentáris rendszer helyrebillenését? Ez is egy opció, és nem a legrosszabb. Közép-hosszú távon a kellően arányos rendszerektől sokszínű pártstruktúrát lehet várni, amely már önmagában garantál hatalommegosztást, a konstruktív bizalmatlansági indítvány pedig stabilitást. A félparlamentáris rendszerrel viszont megnyílna a lehetőség elválasztani a „kormányválasztást” és a „képviselőválasztást”, anélkül, hogy egy radikálisabb reformra (prezidenciális vagy egyéb nemparlamentáris rendszer) lenne szükség. Egyben megkönnyítené a minél sokszínűbb képviseletet engedő választási rendszer bevezetését, azzal, hogy az egyik törvényhozó kamarát tehermentesíti a „stabil kormánytöbbségek” igényétől, ami miatt mindenféle aránytalanító elemek kerülnek kompromisszumként a választási rendszerbe, amely ebben az esetben az egyetlen országos népképviseleti szerv választási rendszere. Továbbá, legitim az a választói igény, hogy a kormányról ne a fejük felett döntsenek a pártok a választások után, hanem a (tényleges) szavazói többség válasszon egy csapatot (csúnyább szóval: pártot), amelynek egy koherens politikai programja van az ország sorsát illetően.
Magyarországon a kétkamarás félparlamentáris modellt lenne célszerű bevezetni, mégpedig a következő módon: a bizalmi kamara – nevezzük most előzetesen egyszerűen alsóháznak – választásán arról döntenek a szavazók, hogy melyik párt kormányozzon és melyik legyen a fő ellenzéki erő, ennek megfelelően pártlistás, de nem arányos szavazás illene a bizalmi a kamarához. Erre számos választási rendszert lehet tervezni különböző lehetséges további célok szerint, amelyek külön cikket érdemelnek. Magának a választási rendszernek a megszerkesztése viszont már egy olyan feladat, amiben érdemes hallgatni a szakértőkre, akik el tudják mondani, milyen célok mentén mely megoldások a legjobbak. Példaként említem csak, hogy az (Ausztráliában is használt) azonnali többfordulós szavazás elve szerint lehetne kiválasztani a kormányzó többséget érdemlő pártot vagy pártszövetséget (és akár – ha egy lejáratott szót akarunk rehabilitálni – az árnyékkormányt alakító fő ellenzéki erőt). A bizalmi kamara végső soron országos karakterű lenne, amit a választási rendszere is reflektálna.
A felsőházat ezzel szemben lehetőleg minél arányosabb rendszerben lehetne választani. Ezen belül számos olyan irány elképzelhető, ami kifejezetten megszemélyesíti a választást, így az inkább szólhat a képviselőjelöltekről, kevésbé a pártokról. Alkalmazható a Lengyelországban és Finnországban is használt nyílt listás megoldás, de említésre méltó lenne még a luxembourgi szabad listás rendszer, amiben a választó tetszőlegesen választhat több párt jelöltje közül is (az ilyen szavazólap nem ismeretlen Magyarországon sem, önkormányzati választásokon használják minden 10 000 fő alatti településen, csak sajnos aránytalan formulával). A pártlistákat teljesen elengedve jó megoldás lehet a már említett ausztrál megoldás, a tisztán egyéni, rangsorolós arányos rendszer. Ez a single transferable vote (STV), azaz egyetlen átvihető szavazat, amelynek használatát már Magyarországon többször is kezdeményezték (például a KOM által készített sokpárti 2017-es javaslatban is szerepelt).
Mivel a két különböző jellegű választás („kormányválasztás” és képviselőválasztás) is kifejezetten cél, mindkét ház választásra négy évente kerülne sor, azonban 2 éves csúsztatással. Előrehozott választásokra a biztonság kedvéért érdemes egy olyan szabályt beiktatni, hogy az előrehozott választáson mandátumot szerző képviselők csak az előző ciklus idejét „fejezhetik be”, hogy a választások időzítése ne mozduljon el az eredeti rendeltetésétől. A felsőházi választást lehetne akár az önkormányzati választásokkal egyidőben tartani, ami viszont azt is igényli, hogy az önkormányzati ciklus választását visszacsökkentsék 4 évre.
Egy rendszer akkor lehet igazán félparlamentáris, ha az – egyenlő vagy még nagyobb demokratikus legitimitású – felsőháznak majdnem abszolút vétójoga van a törvényhozásban, azaz az alsóházi (kormány)többség nem tud akármit átnyomni. Így a bizalmi kamarában a kétharmados arány semmilyen különös jelentőséggel nem bírhat a törvényhozásra nézve, például az alsóház kétharmaddal sem bírálhatja felül a felsőházat. Ez alól jelentős kivétel a költségvetés, amely esetében célszerű erősen limitálni a felsőház jogkörét, ugyanis ha azt a tisztán törvényhozónak szánt kamara teljesen blokkolni tudja, akkor azzal gyakorlatilag bizalmi kamarává válhat. A két kamara pontos jogköreinek pontos meghatározását arra tekintettel kell meghatározni, hogy a lehető legnagyobb mértékben érvényesüljön a feladatkörök elválasztása. Kétség esetén a felsőháznál lennének az erősebb törvényhozói jogkörök.
A fenti félparlamentáris modell nem zár ki egyéb reformokat, mint a közvetlen elnökválasztás vagy a már hatályos 8 éves korlátozás a miniszterelnök személyére, azonban míg az előbbiek önmagukban inkább szimbolikus módosítások, a félparlamentáris modell bevezetése sokkal inkább érdemi beavatkozás lenne a magyar alkotmányos rendszerbe a hatalmi ágak elválasztása érdekében.
Nyitókép: AFP/Ludovic Marin
Ezt a cikket nem közölhettük volna olvasóink nélkül. Legyen támogatónk a Donably-n, a biztonságos, magyar fejlesztésű előfizetési platformon. Paypal, utalás és más lehetőségek itt >>>
