Közvetlen elnökválasztást! – avagy mire jó, és mire nem jó a kétharmad
Teljesen új alkotmányt elfogadni időigényes, jól csinálni ráadásul most lehetetlen, tehát ezzel felesleges bíbelődie az új kétharmados hatalomnak, azonnal módosítania kell viszont egy sor rendelkezést az alkotmányban is, hogy teljesíteni tudja ígéreteit – véli Tordai Csaba. Szerinte a Magyar Péter által csak orbáni báboknak nevezett közjogi tisztségviselők megbízatását gond nélkül vissza lehet vonni, a visszamenőlegesen érvényes 8 éves miniszterelnöki ciklus viszont rossz ötlet. A köztársasági elnököt az alkotmányjogász szerint csak simán nem cserélheti le a parlament, a legitimációs vákuumot inkább közvetlen elnökválasztással kellene betölteni. Vendégszerzőnk jelenleg a főpolgármester jogi főtanácsadója, de a cikkében foglaltak kizárólag a saját álláspontját tükrözik. Vitaindító.
Múlt vasárnap alkotmányozó többséget szerzett a Tisza Párt. A kétharmad esély és kockázat egyszerre. A fellélegzés és a mámor napjaiban is fontos hideg fejjel szétszálazni, hogy miben rejlik esély és miben kockázat.
Ez pedig nem pusztán formális jogi kérdés. Az alkotmányos berendezkedésben szorosan összekapcsolódik a legalitás és a társadalmi (az elitre és a polgárok tömegére egyaránt vonatkoztatott) legitimáció. Kétharmaddal a magyar közjogi rendszerben formálisan bármi megtehető – de ha az adott lépés mögött nincs kellő társadalmi legitimáció, akkor az a valóságban jobb esetben halott betű marad, rosszabb esetben előbb vagy utóbb bukáshoz vezet. Mint azt vasárnap este is láthattuk. Ironikus módon, ha a Fidesz nem próbálja az utódjai kezét sarkalatos törvényekkel megkötni és közjogi aknákkal nehezíteni riválisának kormányzását, nehezebben épült volna meg az a politikai narratíva, hogy kétharmaddal kell győznie az ellenzéknek a valódi kormányváltáshoz. A társadalmi legitimáció kérdése két időtávon is fontos. Az első néhány hónap lendülete sok mindent lehetővé tesz ugyan, de a közjogi kérdések rendezésének olyannak kell lennie, hogy a mézeshetek elmúltával is elfogadja vagy legalább tudomásul vegye azt a társadalom és a politikai elit túlnyomó többsége.
Nem kell lassú alkotmányozás
A társadalmi legitimáció mostani kereteit kijelöli az, hogy a Tisza Párt kiugróan magas részvétel mellett egy igen jelentős, de csak a választási rendszer által kétharmadossá felnagyított győzelmet aratott. Kétség nem férhet hozzá, hogy Magyar Pétert a választók a kormányzati hatalom teljességének gyakorlására feljogosították. A NER ugyan vereséget, de parlamentáris vereséget szenvedett. Nincs szó társadalmi holtpontról. A Fidesz nem semmisült meg: kétmilliót meghaladó szavazatszáma mutatja, hogy a politikai közösség érdemi része áll mellette; ennek eltagadása olyan vakság lenne, ami először csak félre, aztán a bukásba tudja vinni az új hatalom működését. A Tisza tartalmi felhatalmazást a kormányzásra, a NER lebontására, az Orbán-rendszer által megcsúfolt hagyományos magyar és európai értékekhez való visszatérésre, valamint a társadalmi háborúskodás befejezésére kapott. Az új kormányzópárt a látszólag korlátlan formális jogi lehetőségeit is ezen kereteken belül tudja csak a tartósság igényével használni, illetve – az első lelkesedés elmúlásával – a támogatóinak sem lehet nagyobb elvárása vele szemben.
Hasonló helyzetekben, a pillanatnyi felszabadulás hevében, természetes módon rendre felmerül egy teljesen új alkotmány elfogadásának gondolata. A magyar alkotmánytörténetben azonban az ilyen nulláról újrakezdéseknek nem túl pozitív a tapasztalata. Három ilyen kísérletből (a Tanácsköztársaság alkotmánya, az 1949-es kommunista alkotmány és az Orbán-rendszer alaptörvénye) egyik sem sikertörténet. A magyar közjogi hagyomány fényes fejezeteire a folyamatos kiegészítések és módosítások olyan példái tartoznak, mint a bécsi béke, az 1848-as áprilisi törvények, a kiegyezés, az 1946-os köztársasági kialkotmány vagy éppen az 1989-90-es jogállami forradalom. Ezen túlmenően azért lenne kifejezetten veszélyes egy új teljesen alkotmány elfogadására irányuló folyamatot elindítani, mivel tartós alkotmányt – amint azt a közelmúlt is mutatja – csak a politikai elit túlnyomó részének támogatásával lehet alkotni, ennek lehetősége pedig a belátható időn belül kizártnak tűnik. Az álmodozó jogászok által favorizált részvételi alkotmányozás pedig a gyakorlatban mindenhol csúfos kudarcot vallott, ahol próbálkoztak vele; legyen szó a kis népeségű Izlandról, vagy két ízben Chiléről. Jelen társadalmi körülmények között pontosan úgy egyoldalú lenne egy új alkotmány elfogadása, mint 2011-ben volt, amit ráadásul pontosan úgy nem tartaná sajátjának a politikai közösség egyik fele, ahogyan azt a NER ellenzéke sem tette az egypárti Alaptörvénnyel. Egy ilyen folyamat nemhogy nem zárná le az alkotmányozás kérdését, hanem éppenhogy az alkotmányozások és ellenalkotmányozások spiráljával a hideg polgárháborút tartósítaná; miközben valódi előny nem származna belőle.
Gyors módosítások kellenek
Mindez értelemszerűen nem jelenti azt, hogy az új kormánytöbbségnek ne kellene élnie a közjog területén választóktól kapott felhatalmazással. Számos olyan pontja van az alkotmányos berendezkedésnek, ahol jogos elvárás vagy kényszerítő igény a változtatás. Ezeket a választáson kapott társadalmi legitimáció birtokában pedig nemhogy jogosult, de voltaképpen – a polgárok bizalmának való megfelelés érdekében – köteles is elvégezni az új kormánytöbbség. Ezeknek a változtatásoknak az útja azonban nem egy rövid idő alatt szükségképpen társadalmi unalomba forduló, ezért kudarcot eredményező, teljesen új alkotmány elfogadását célzó folyamat, hanem a fennálló alkotmányi és sarkalatos törvényi szintű normák módosítása.
Először is a gránitszilárdságú Alaptörvény a maga tizenöt módosításával tele van olyan ideológiai és politikai kommunikációs tételekkel, amelyeknek eleve nincs keresnivalójuk egy alkotmányban, ráadásul a politikai közösség eddig ellenzéki felének elfogadhatatlanok. Az Alaptörvény kényszerű tudomásulvételének, a társadalmi legitimáció utólagos megteremtésének akkor van esélye, ha az olyan minimalista jogi alapdokumentummá válik, ami a társadalom túlnyomó többségének közös alapvető értékeit tükrözi, másképp megfogalmazva ha nem marad benne olyan tétel, ami a közösség érdemi nagyságú része számára elfogadhatatlan. Az alkotmány nem a kultúrharc terepe, a vitatott és változó megítélésű társadalmi kérdésekben nemhogy nem kell, nem is szabad állást foglalnia; hiszen ezek a többségi döntéshozatalra, a törvényhozásra, a mindennapi közpolitikai vitákra tartozó ügyek. Minden olyan rendelkezést törölni kell ezért az Alaptörvényből, amit pusztán politikai kommunikációs megfontolásból vagy abszurdig feszített kultúrharcos hevületből írt bele a Fidesz. Az új parlamenti többség társadalmi legitimációja ezeknek a tételeknek a törlésére felhatalmazást ad – ellenkező előjelű tételek Alaptörvénybe írására azonban még akkor sem, ha azokat emberi jogi megalapozottságúnak gondolja az ellenzéki közvélemény. Migrációról, melegházasságról, nemváltó műtétekről, az állampolgárság felfüggesztéséről, keresztény nevelésről egyszerűen sem pro, sem kontra nem kell az alkotmánynak beszélnie. Ez ad esélyt arra, hogy az alaptörvény betölthesse a funkcióját: közösen elfogadott keretet szabjon kormánypárt és ellenzék vetélkedésének, ne pedig a tárgya legyen annak. Hogy a mindenkori ellenzék végre a kormány és ne a rendszer ellenzéke lehessen.
A hatalmi szerkezet átalakítása nyilvánvalóan elkerülhetetlen a választás eredménye alapján, ami szerencsére zárójelbe tette a sehova nem vezető köldöknézést a kétharmad feles többséggel való áttöréséről. A Tisza Párt megkérdőjelezhetetlen felhatalmazást kapott a kormányzásra, ami pedig kényszerítően szükségessé teszi, hogy az új parlamenti többség a NER által hátrahagyott, egy váltás utáni kormányzatot béklyózni szándékozó közjogi csapdákat hatástalanítsa.
Csalóka látszat: sarkalatos törvények
A sarkalatos törvények sokasága látszólag immár nem jelent problémát, hiszen a Tisza rendelkezik a módosításukhoz szükséges kétharmados többséggel. A látszat azonban csalóka. Az új miniszterelnöknek – úgy a cikluson belül, mint egy következő ciklusra nézve – hosszabb távon is biztosítania kell a kormányozhatóságot. A lendület kezdeti hónapjai után a kevés közösségi múlttal rendelkező frakció minden politikatörténeti tapasztalat szerint szükségképpen erodálódni fog. A sarkalatos törvények jelenlegi kiterjedt köre mellett (a végleges eredményektől függően) a cikluson belül öt-hat képviselőt veszíthet csak Magyar Péter anélkül, hogy a folyamatos kormányzati működéshez szükséges sarkalatostörvény-módosítások lehetőségét megőrizze. Ez nagyon kevés: az MDF frakció létszáma az első parlamenti ciklus során majdnem húsz százalékkal csökkent. Nem is beszélve arról, hogy emberi számítás szerint hasonló nagyságú győzelem a következő választáson legalábbis kérdéses lesz. Elemi érdeke ezért az új kormányfőnek, hogy a kormányozhatóság érdekében már a ciklus kezdetén a sarkalatos törvények jelenlegi körét radikálisan, talán csak a választási törvényre szűkítse le.
A látszólag független hatóságoknak (ún. önálló szabályozó szerveknek) kiszervezett feladatokat vissza kell integrálni a kormányzati szervezetrendszerbe. A szakmai függetlenség álarca mögött ezek létrehozatalának tényleges célja az volt, hogy egy kormányváltás után is a kormányzat kulcsterületein biztosítsák a NER befolyásának fennmaradását. Éppen ezért nem tartható közjogi állapot, hogy az energetikáért, a hírközlésért, a bányászatért vagy a koncessziós szerződésekért felelős, illetve a felszámolókat vagy a végelszámolókat felügyelő államigazgatási szerv kívül álljon a kormánynak a választók irányába viselt politikai felelősségén. Ezeknek a szerveknek az értelemszerű vezetőcsere és a szükséges szakmai autonómia biztosítása mellett, de vissza kell kerülniük a feladatkörrel rendelkező miniszter felügyelete alá.
A független alkotmányos intézmények kérdése nagyon érzékeny téma, hiszen ezek feladata a mindenkori kormánytöbbség, mostantól elvben a Tisza kontrollja. A vesztes kormánypárt ugyanakkor olyan helyzetet állított elő, hogy túlnyomórészt a szükséges szakmai reputációval nem rendelkező, a formális jogi lehetőségeket kihasználva egyoldalúan kiválasztott pártkatonákkal töltötte fel ezeket a közjogi tisztségeket. Nincsen meg ezért a szükséges társadalmi legitimációja az Állami Számvevőszék elnökétől kezdve az érintett alkotmánybírákon és az ombudsmanon át a Kúria elnökéig egyik egyoldalúan kiválasztott közjogi tisztségviselőnek sem ahhoz, hogy az új kormánytöbbséggel szembeni fékként vagy ellensúlyként lépjen fel. Ha a korábbi hatalom úgy gondolta, hogy ezeknek a közjogi tisztségviselőknek a kiválasztásához elegendő volt a formális jogi szabályoknak való megfelelés, most nem érvelhet úgy, hogy a formális jogi szabályoknak megfelelő elmozdításuk viszont justizmord lenne. Különösen nem tehet ilyet azután, hogy 2011-ben maga is így szüntette meg több közjogi tisztségviselő, így a Legfelsőbb Bíróság elnöke vagy az adatvédelmi biztos megbízatását. A Tisza kétharmados többsége vitán felül álló módon megadja a formális jogi lehetőséget arra, hogy az Alaptörvény módosításával a parlament megszüntesse ezeknek a közjogi tisztségviselőknek a megbízatását. Nagyon más választása nincs is az új kormánytöbbségnek. Sem a választói nem fogadnák el, ha nem így tenne, de az első sokk elmúlása után a kormányzást is el tudnák lehetetleníteni a megörökölt közjogi tisztségviselők. Ezekre a változtatásokra az uniós jog adta kereteken belül, némi kreativitással, de a jogi lehetőség megvan. Mindennek viszont csak akkor van meg a társadalmi legitimitása, ha a Tisza nem követi el a Fidesz korábbi hibáját, és a kiválasztás eljárási és tartalmi garanciáinak újraalkotásával, meg persze a saját konkrét döntéseivel olyan autonóm embereket választ meg ezekre a tisztségekre, akikről első pillanattól hihető, hogy a feladatukat az új kormányzattal szemben is komolyan veszik.
Közvetlen elnökválasztást!
A köztársasági elnök helyzete kissé eltér a független alkotmányos intézményekétől. Sulyok Tamás megválasztása, gondoljon bármit is az ellenzéki közösség a személyéről és az alkalmasságáról, a magyar közjogi hagyományok által megkövetelt társadalmi legitimációval rendelkezett. A magyar alkotmányos berendezkedésben a mindenkori kormánytöbbségnek joga van egyoldalúan is államfőt választani: Göncz Árpád 1990-es megválasztása kivételétel voltaképpen egyik köztársasági elnök sem rendelkezett a politikai táborokon átívelő parlamenti támogatottsággal. Nyilván nem lehet komolyanvehetőségi szempontból egy lapon említeni az első három köztársasági elnököt, de még Áder Jánost sem a hivatalban levő államfővel, mégis, a jelenlegi köztársasági elnök megválasztásának körülményei a társadalmi legitimáció szempontjából nem különböztek lényegileg a széles körben elismert elődeitől. Így bár formálisan megvan a jogi lehetősége az új országgyűlési többségnek arra, hogy egy alaptörvény-módosítással elmozdítsa a hivatalban levő államfőt és helyette mást válasszon meg, az új köztársasági elnök ugyanolyan legitimációs vákuumban létezne, mint most a Fidesz által választott, elvben független közjogi tisztségviselők. Ezt a legitimációhiányt pedig a szakmai reputáció sem pótolná, hiszen az államfő politikus. Erre a személycserére a tartós elfogadás igényével akkor tud csak sor kerülni, ha az új köztárasági elnököt – az európai alkotmányfejlődés látható irányához igazodóan, de szigorúan a hatáskörök bővítése nélkül – a választók közvetlenül választják meg.
A Tisza egyik választási ígérete volt a miniszterelnöki ciklusok számának alkotmányos korlátozása. Mivel a párt kétharmados többséget szerzett, a társadalmi legitimációja az Alaptörvény ilyen módosításának megkérdőjelezhetetlenül megvan. Nemzetközi összehasonlításban ugyan szokatlan lenne egy ilyen szabályozás, de önmagában nem eretnek gondolat, nemzetközi emberi jogi normákat sem sért. A szabály visszamenőleges alkalmazása azonban jelentős veszélyeket hordoz magában. Ha a rendelkezés célja az, hogy még egyszer ne lehessen ilyen hosszú ideig miniszterelnök valaki, az egy előre látható, semleges korlátozás. Amennyiben viszont a visszamenőleges alkalmazással kifejezetten Orbán Viktor visszatérését akarja megakadályozni a Tisza, akkor ugyanazt a hibát követi el, mint a kétharmados aknák elhelyezésével a Fidesz: közjogi eszközökkel próbál hatalmi kérdéseket előre elrendezni, amivel könnyen a saját csapdájába eshet. A választói akarat, a demokratikus legitimáció ereje elsöprő: ha egyszer a polgárok újra Orbánt Viktort akarnák majd a kormányzati főhatalom birtokosaként látni, ezt semmilyen, egyoldalúan bevezetett alkotmányos korlát nem fogja megakadályozni. A közelmúlt orosz vagy lengyel példáiból is láthatjuk, hogy a valós hatalom könnyen elválhat a formális tisztségtől: a cikluskorlát miatt Putyin pár évre ugyan átadta az államfői tisztséget Medvegyevnek, a főhatalmat mégis vitte magával a kormányfői székbe, de Kaczyński is nagyobb hatalommal bírt pártelnökként vagy miniszterelnök-helyettesként, mint a lengyel kabinet vezetője. Még nagyobb veszély, hogy a szabály visszamenőleges alkalmazásának előírása arra ösztönzi a társadalmat, hogy (ha így akarja) minél elsöprőbb, alkotmányozó többséggel szavazza vissza a hatalomba a Fideszt.
Kovách Imréék kutatásából tudhatjuk, hogy a Fidesz bukásának egyik legfontosabb oka – a generációs törés mellett – a kisvárosok és a nagyobb községek elitjének autonómiaigénye volt. Ennek kielégítése az új hatalom konszolidációjához elengedhetetlen, így a közjogi átalakítás egyik kulcsfontosságú, megkockáztatom, hogy a független alkotmányos intézmények átalakításánál is fontosabb kérdése. Az elmúlt tizenöt év értelmetlen centralizációja egyértelmű kudarcot vallott: a központi kormány irányítása alá vont közszolgáltatások drágábbak és rosszabb minőségűek lettek. Ez persze előre látható is volt, hiszen a központi kormány szükségképpen bürokratikusabban, így nagyobb adminisztratív költséggel, illetve rugalmatlanabbul, ezért kevésbé hatékonyan tudja ellátni ugyanazokat a helyi és kistérségi feladatokat, mint a lokális közösségek, ahol könnyebben tarthatóak a józan ész hatókörében a mindennapi döntések. Egy brutális decentralizációra van ezért szükség, ahol a közszolgáltatások és az ügyintézés minél szélesebb körét kell – a települési szintű önkormányzatok választott polgármesterei és képviselői megtartása mellett – a mérethatékony, de még a mindennapi élethez kellően közel levő járási önkormányzati társulásoknak átadni. A központi kormányzat számára tökéletesen elegendő a törvényességi felügyelet eszközeinek biztosítása ezen társulások felett. Nem könnyű döntés ez egy új kormánytöbbség számára, hiszen a frissen megszerzett hatalmának egy jelentős részéről mond így le. A közszolgáltatások minőségének javítására vonatkozó választási ígéret beváltása azonban csak úgy lehetséges, ha ebben a felelősségben osztozik a központi kormány az önkormányzati szférával.
A mélyállam lebontása
Nem szabad ugyanakkor abba az illúzióba esni, hogy csupán olyan közjogi kérdésekből áll a hatalmi szerkezet lebontásának feladata, amelyek megoldása önmagában szétzúzza a mélyállamot. A gazdasági erőforrások (legyenek azok cégek, alapítványok, tőkealapok vagy pénzáramok) legalább ugyanekkora, vagy még erősebb hatalmi eszközt jelentenek a távozó kormány számára, mint a hátrahagyott közjogi tisztségviselők. Ezeknek az erőforrásoknak a birtokosai a kétharmados siker árnyékában átmenetileg elbizonytalanodnak, de ha ezeket idegőrlő aprómunkával az első néhány hónap kegyelmi időszakában az új kormányzat nem építi le, olyan mértékben meg fognak ezek újra szilárdulni, ami sokkal nagyobb hatalmi problémát okoz az új kormányzatnak, mint egy közjogi tisztséget viselő taláros jogászprofesszor. A gazdasági mélyállam lebontása messze nemcsak az igazságtétel körébe tartozó kérdés, hanem olyan kőkemény hatalmi feladat is, amelynek elvégzése nélkül az új kormány a kezdeti eufória elmúlta után ma nehezen belátható kihívással szembesülhet.
Május első felében megalakul az új Országgyűlés. Bár az alkotmányjogászok céhjének tagjai és a legelkötelezettebb ellenzéki véleményformálók számára – érthető elfogultságból – csábító a kormányzás lényegének tekinteni a közjogi átalakításokat, ezeket mégis célzottan és gyorsan, lehetőség szerint az új ciklus első másfél hónapjában végre kell hajtani. Mert a közjog csak egy eszköz arra, hogy a politika arról szóljon, ami az embereket valójában érdekli.
Nyitókép: Magyar Péter távozik a Sándor-palotából, miután megbeszélést folytatott Sulyok Tamás államfővel 2026. április 5-én (fotó: Válasz Online/Vörös Szabolcs)
Ezt az írást nem közölhettük volna olvasóink nélkül. Legyen támogatónk a Donably-n, a biztonságos, magyar fejlesztésű előfizetési platformon. Paypal, utalás és más lehetőségek itt >>>
